国企之所以改革，就是为了摸索一套新的运行机制，以适应计划经济向市场经济转型。目前国企改革的症结归结到产权，政府制定了将传统国有企业改造为股权多元化的股份公司，特别是在此过程中引入非国有股份的改制方案。在过去的几年里，改制在全国各地全面推开，许多地区的小型国企改制已基本完成，大中型国企的改制也正在进展之中。但在改制过程中逐渐暴露出一些问题，那就是一些地方借改革为名，低估贱卖、化公为私，造成国有资产的严重流失。这个问题的产生表面上好像只是个腐败问题，但实质上反映出我们在国有资产所有权归属问题上的认识错误和混乱。

有人讲，全民所有就是全民都无。那么到底谁能代表国家行使国有资产所有权？目前普遍认为政府是国有资产的当然代表者，因此成立了国务院国有资产监督管理委员会，由它代表国家行使国有资产所有权。但是从宪政理论分析，上述观点和做法确有不妥。因为财产的国家所有当然是指由组成国家的全体公民所有。按人民主权和代议制理论，只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。行政机关不是人民的代表机关，它不能代表人民行使国有资产的所有权。

有人会说，人大怎么管理经济、怎么管理国有资产？其实这是把财产的管理权与财产的所有权相混淆了。事实上，在市场经济的条件下，政府也不能直接经营管理国有公司财产，需要委托企业具体进行经营管理。人民代表大会作为代表机关，当然难以对国有财产进行占有使用和经营管理。但是从民法所有权的理论分析，财产所有权包括对财产的占有、使用、收益和处分的权利。这四种权利是可以分离的，特别是关乎大宗财产，这四种权利在现代社会肯定是分离的。所有权的核心是对财产的处分权，只有有权处分财产的人才是财产的所有者。

国家财产或资产，一般包括自然资源财产、行政财产和国有公司（包括国有控股公司）财产。人民代表大会代表人民行使国家财产的所有权，即对它们有处分权。但是，人大对这些财产的处分方式是不一样的，如对自然资源财产的所有，全国人大一般是通过立法进行，政府依法进行管理。对行政财产，政府通过预算取得，预算要通过人大审批。行政财产的使用，人大通过法律，政府依法使用，如《政府采购法》等。人大对国有资产所有权的行使主要表现在对重大国有财产的最终处分权上，而不是要去经营管理。国有财产的最终处分权是指对国有财产变成非国有财产的决定权力。如对国有土地、资源和国有企业进行私有化，必须由人大决定；对国有公司资产的转让、拍卖要根据人大决定或授权。

在市场经济条件下，企业的经营目标就是不断提升产品质量和服务，在市场竞争中获得利益最大化。而要实现这一点，就需要一个公平的竞争机制。也就是说不同经济成分所有制企业应该在政策、税收等外部环境处于平等地位。如果一方面要求国企承担本应政府负责的就业和社会福利包袱，一方面在政策、税收等方面给与外资、民营等非公有制企业以特殊优惠，再回过头指责国企效益不高，也的确太有失公允。而只有明确了人大对国有资产的所有权，才更有利于使国企在市场竞争中获得平等的法律经济地位，才更有利于维护国有资产的保值和增值，才更有利于实现政企分开，结束政府又当裁判又当运动员的尴尬局面。

过去一些年我国国有资产严重流失，不能说与国有资产所有权归属问题上出现的错误和混乱没有关系。根据我国宪法规定，行政机关实行行政首长负责制。在政府职权范围的事，行政首长有权作出决定。可见，政府行使国家所有权，就会在地方形成省长、市长、县长可以随意处分全民所有的财产的状况。这是很不公平并且十分危险的，一些地方一两个领导决定，或某个政府部门决定，就把大片的土地、资源转让、划拨给私人或私人企业，把国有企业给卖了，根本没有经过人民的代表机关讨论决定。

这种情况不能再继续下去了！对国家所有权的理论，必须在法理上加以阐明，在法律上作出明确的规定：国家所有权只能由人民代表大会代表，非经人民代表大会立法或作出决定、或依法授权，不得处分国有财产。