FT中文网公共政策主编 刘波

一夜之间，一条城市规划方面的中央文件，在中国舆论场中引发了爆炸式的反应。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》表 示，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。公众纷纷猜测，这是不是意味着已建 成的小区要“拆墙破院”，而这势必影响居民生活。这个突然降临的文件激发了普遍不安全感，一种焦虑甚至恐惧的情绪开始蔓延。

从原理上来说， 如果是在一个现代的法治社会中，是建设封闭式小区还是开放式的街区，应该由企业自行决定，由市场上的购房者来进行自主选择，政府为了公共政策目的可以进行 一定的引导，但一定要保证合法公平。固然，在西方城市，街区制是很流行的做法，但也存在着封闭式的小区，二者并行不悖。理论上，在实行土地私有制的国家， 万一封闭式的住宅区的确造成或加剧了拥堵问题，损害了公共利益，政府可以通过合法程序对其内部道路进行征收，并给予公正合理的补偿。甚至，私人土地所有者 可以和周边居民达成协议，由后者购买土地的通行权。总之，在产权明晰和法治化的情况下，面对安全生活与交通方便等不同诉求，政府与私人之间，私人相互之 间，都可以通过博弈达成各种解决方案，并根据现实的发展而不断调整。

虽然中国实行土地公有制，所有城市土地都是国有土地，但是，从所有权可 以衍生出其他物权，即使在土地公有制下，只要这些物权的权利边界和权能可以明晰，问题同样是能够解决的。在此，我们不妨从法律角度来考虑一下，封闭小区与 拥堵之间的矛盾如何处理——如果这个矛盾确实存在而且很严重的话。

当前，根据中国法律，划拨和出让是国有土地使用权的两种主要形式，以划拨 方式取得土地的费用很低，或者是无偿的，而出让方式则支付了土地出让金。这份《意见》中提到的单位大院，很多是以划拨方式取得国有土地使用权的，而住宅小 区，则几乎都是以出让方式获得国有土地使用权的。对这两种情况，应该区别看待。

北 京等城市存在的单位大院，是一种计划经济时代的遗留物。计划经济的特征是低工资和高保障水平的结合，单位大院虽然解决了很多城市居民的住房问题，但也造成 机制僵化、公共空间无人维护、个人自由受限制等问题，在行政主导的分配中，也存在着严重的不公现象，并不被居民满意。中国改革开放之后，在市场化大潮的冲 击下，单位大院日益不合时宜，许多大院居民也摒弃了这种生活方式，而愿意购买商品房，选择更自由和高品质的生活。同时单位大院的存在割裂了城市空间，在车 流增多的新现实中，加剧了交通拥堵。而这是完全没有必要的，因为根据法律，划拨的土地政府是可以根据需要收回，从而解决拥堵问题的。所以，“打开”单位大 院，既符合城市发展的要求，也不会损害公共利益，这一决策是应该支持的。

但居民住宅小区则是另一种情况。居民在购买住房时，其所支付的购房 款，其实已经承担了相关的土地出让金，而且居民购买的是完全的住宅区的土地使用权，而不仅是房屋所占土地。这是有明确的法律依据的。《物权法》第73条规 定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。”居民 在购买住房时，显然也是考虑到了小区的封闭性、安全性、宜居性等诸多因素，并为此支付价款的。现在要“打开”住宅小区，实现“内部道路公共化”，相当于把 这部分土地的使用权收归国有，其实是一种征收，当然需要经过正当程序并给予业主补偿。而且，因道路公共化而给小区安全性、环境和宜居性造成的损害，居民也 应该得到利益补偿，显然不能根据一纸文件贸然为之，即使是“逐步”实现也不行，必须有严密的法律依据，并制定严格的程序，由各方通过谈判来达成公平的征收 方案。

面对小区被强行“打开”的恐惧，很多居民指出，更应该“打开”的是政府机关所占的道路和场所。从法律上来看，这是很合理的诉求。很明 显，中国的很多政府机构是封闭化的，占据大片土地和内部道路，土地使用效率低，而在西方，尽管很多政府大楼内部有严密的安保设施，但并不占用大量本可用于 公共用途的道路空间。政府机构所占空间的开放，是合理可行的：与居民小区相比，政府机构是工作区域，对生活环境质量的要求低，而且公务员本来是“人民公 仆”；在政府机构工作的主要是自我保护能力强的成年人，而不是需要特殊保护的老人和儿童；政府机构本来就配备了更强的安保力量，与居民小区不可同日而语； 最重要的是，“打开”是为了缓解交通拥堵这个公共利益，而为公共利益服务，本身就是现代社会里政府存在的意义所在。所以，无论从经济性、公平性还是政治伦 理的角度讲，占据过多公共空间加剧拥堵的政府机构，的确是应该更早“拆墙破院”的。

事 实上，在资源稀缺的现实中，任何公共政策都不可能让所有人的所有利益得到满足，而必然是不同利益之间的平衡和妥协。在中国的公共讨论中，封闭式小区的存 在，从来都没有被认为是造成拥堵最重要的因素，至少没有公共交通设施不完善、城市规划不科学等因素重要。而且，并不是所有封闭式小区都加剧了拥堵，例如， 在交通压力不大的地区，封闭式小区的影响并不大。对于这些小区来说，“打开”带来的交通便利收益很小，对小区居民利益的影响却很大，所以“原则上不再建设 封闭式小区”的做法显然过于“一刀切”，也影响购房者的选择权，不利于楼市的发展。

即使有的封闭式小区造成的拥堵效应，到了非“打开”不可 的程度，也应有多种选择方案存在。比如，只是把小区道路变为公共道路，但仍保留业主所有权，车辆或行人有通过自由而无长期停留自由，对此政府和小区居民达 成精细化的契约，并由小区物业进行严格的管理。然而，考虑到中国目前低下的城市管理水平、业主自治水平，考虑到政府滥用权力的倾向，以及公民薄弱的维权意 识、维权能力，这样的理想状态显然是难以实现的。在现实中，它几乎必然会演变为演变成对居住者权益的侵夺。因此，“打开”的做法必须谨慎。

事 实上，封闭式小区的通行化，是在中国公共服务水平差、社会安全程度低、民众相互之间信任程度低的中国现实中，所必然出现的一种状况。在单子化的社会状况 下，较高收入者购买封闭化程度高的小区获取安全和高品质的生活，与周边居民区隔开来，较低收入者居住在“开放式”的“城中村”等地域，并忍受生活的不便和 嘈杂，而且这两个群体的很多人相互敌视、恐惧。而且，政府也乐见封闭式小区的流行，因为其占据的大片占地，也为城市政府带来了巨大的土地出让金，成为政府 的财源，同时政府因封闭式小区的内部管理而减轻了自己的公共管理职责。归根结底，这根本不是所谓中国人“农耕社会心态”导致的结果，相反，这种封闭心态才 是中国没有现代政治文明、城市文明的造就的。

可以说，中国没有真正的城市文明。真正的城市文明是在自由的环境中市民自治，以民主方式做出城 市管理决策，而不是由行政当局朝令夕改、为所欲为。现代城市文化的精髓是自由平等、公共治理。但中国城市规划和管理仍是政府主导，民众的心态也不是追求平 等的。即使中国大城市的居民，也存在着严重的“部落意识”，一方面想要得到更好的保障，另一方面不愿放弃自己拥有的很多特权，实现所有公民的平等。在中国 现实中，由于政府提供的社会保障功能的缺失，民众只有依靠家族、朋友，依靠无处不在的“关系”，抱团取暖，有能力的人购买私人化的额外保障，无能力的人无 奈地承受所有不测风云。正是这种政治经济现实造成中国人缺乏公共精神和互助意识，物理上与精神上的“公共空间”双重荒芜，表现为环境污染、脏乱差，以及普 遍存在的冷漠、戾气。

理念的进步总要以现实境况的进步为前提。在一个没有确立现代政治文明的国家，没有以有限政府、法治政府来赢得公民信任 和安全感的国家，强求民众有西方城市中的开放心态，并把公民没有文明社会的心态作为拥堵等社会问题的根源，这是本末倒置，不仅荒谬，而且是不道德的。当前 中国最需要的不是心态开放、能接受政府随意“拆墙破院”的民众，而是心态开放的政府，平等对待所有公民，依法行政，以尊重市场规律、城市规划原理而不是 “拍脑袋”方式决策，并虚心接受民众的批评与监督，及时调整不合理的决定。